ไม่ว่าผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) ในวันที่ 20 ธ.ค. 2563 นี้ แต่ละจังหวัดจะได้ใคร กลุ่มใด พรรคการเมืองไหนเข้ามาควบคุมการบริหารท้องถิ่น

ประเด็นสำคัญอยู่ที่ทีมผู้บริหารท้องถิ่นชุดใหม่ในรอบ 7 ปีที่ไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นมา จะไม่มีอิสระในกำหนดแผนพัฒนาท้องถิ่น ไปจนถึงการบริหารงบประมาณตามหลักการการกระจายอำนาจและกฎหมายรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะมียุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เป็นเสมือนตรวนล่ามไว้

ปลายเดือน ก.ค. 2560 พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศ หรือที่รู้จักกันในชื่อ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ถูกบัญญัติขึ้นโดยอ้างว่า เพื่อให้ประเทศหลุดพ้นจากประเทศติดกับดักรายได้ปานกลางไปสู่ประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งประกาศลงในราชกิจจานุเบกษาใช้อย่างเป็นทางการ 

ตั้งแต่นั้นมา แผนยุทธศาสตร์ชาติกลายเป็นกฎหมายบังคับให้ส่วนราชการทั่วประเทศต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด หากไม่ปฏิบัติถือว่าผิดกฎหมาย

กดไว้ด้วยยุทธศาสตร์ชาติ 

ประเด็นดังกล่าว ผศ.ดร.อรุณี สัณฐิติวณิชย์ จากคณะรัฐศาสตร์ ม.อุบลราชธานี มองว่า 'พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี' จะกระทบอิสระในการบริหารงานและกำหนดแผนการพัฒนาของราชการส่วนท้องถิ่นด้วย เพราะนี่คือกฎหมายในรัฐธรรมนูญ

เธอกล่าวว่า 'ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี' เป็นกฎหมายและเป็นมติสูงสุดของฝ่ายบริหารประเทศที่ส่วนราชการซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจฝ่ายบริหารต้องทำตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และหากหน่วยงานราชการไม่ทำตาม คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติสามารถแจ้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เพื่อดำเนินการได้ เช่น สั่งให้พักราชการ พักงาน หรือสั่งให้ออกจากราชการ หรือสั่งให้พ้นจากตำแหน่งได้ เป็นต้น

“เพราะรัฐธรรมนูญปี 2560 ระบุว่าถ้าหน่วยงานไหน ไม่ดำเนินการ ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติ ไม่ปฏิบัติตามแผนปฏิรูปประเทศ ขอให้หน่วยงานนั้นแก้ไขให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติ” อรุณี กล่าว

อย่างไรก็ตาม นอกจากอำนาจในตัวบทรัฐธรรมนูญแล้ว ผศ.ดร.อรุณี ได้ยกตัวอย่างประเด็นงบประมาณท้องถิ่นเพิ่มอีกว่า เอกสารของสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้เขียนระบุชัดเจน แผนพัฒนาทุกระดับต้องทำตามยุทธศาสตร์ชาติซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่แต่ละส่วนราชการแต่ละระดับต้องทำตาม

“เวลาท้องถิ่นจะกำหนดแผนยุทธศาสตร์พัฒนาพื้นที่หรือแผนปฏิบัติการอะไร ก็ต้องล้อไปกับยุทธศาสตร์ชาติ เพราะเกี่ยวข้องกับงบประมาณประจำปีที่ส่วนกลางจะจัดสรรให้ท้องถิ่น”

ขัดหลักกระจายอำนาจ

คำพูดของอรุณีสอดคล้องกับ ดร.ปรเมธี วิมลศิริ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในฐานะกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่เคยกล่าวว่า ยุทธศาสตร์ชาติจะกำหนดวิสัยทัศน์ประเทศไทยในระยะยาวและจะเป็นเครื่องมือให้การพัฒนามีความต่อเนื่อง 

“ถือเป็นการเตรียมการล่วงหน้าไม่ให้เกิดปัญหาในอนาคต คนในชาติมองเห็นเป้าหมายในอนาคตร่วมกัน และช่วยเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้เกิดการปฏิบัติที่สอดคล้องและบูรณาการกัน” ปรเมธี กล่าวและว่า การมียุทธศาสตร์ดังกล่าวจะส่งผลให้การบริหารราชการแผ่นดินและการใช้งบประมาณแผ่นดินมีประสิทธิภาพ

สำหรับอรุณี การมียุทธศาสตร์ชาติที่กำหนดเงื่อนไขการพัฒนาให้ทุกภาคส่วน รวมถึงท้องถิ่นทำตาม ไม่ได้สนับสนุนให้ท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดแผนพัฒนาท้องถิ่นของตัวเองเองได้

"เท่ากับว่าส่วนกลางกำลังบังคับทำ ไม่ใช่การกำกับดูแลตามหลักการการกระจายอำนาจที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่คือการรวบอำนาจ และยังมีตัวชี้วัดที่ส่วนราชการท้องถิ่นต้องทำตาม ซึ่งอาจไม่ตอบโจทย์ความต้องการของท้องถิ่นได้” อรุณีกล่าว 

ณัชปกร นามเมือง เจ้าหน้าที่โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) หนึ่งในทีมงานที่วิเคราะห์ผลกระทบที่ประชาชนได้รับจากยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี กล่าวว่า แผนยุทธศาสตร์ชาติมีปัญหาตั้งแต่ประเด็นการมีส่วนร่วมในการกำหนดแผน เพราะผู้ที่ออกแบบแผนดังกล่าวล้วนแต่เป็นผู้มาจากอำนาจส่วนกลาง ซึ่งอาจเขียนแผนไม่ครอบคลุมปัญหาของทุกพื้นที่ 

เมื่อแผนถูกกำหนดโดยส่วนกลางและไม่สามารถลงรายละเอียดของปัญหาได้มากพอ ซึ่งแผนที่ส่วนกลางคิดอาจไม่ใช่สิ่งที่คนในท้องถิ่นต้องการ ดังนั้นก็ไม่นำไปสู่การแก้ไขปํญหาในพื้นที่ได้อย่างแท้จริง

"ท้องถิ่นควรมีอำนาจในการเสนอแผนการพัฒนาและแผนการแก้ไขปัญหาในพื้นที่มาของตัวเอง จากนั้นส่วนกลางก็แค่กำกับดูแลให้การทำงาน การใช้จ่ายเงินของท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ ได้มาตรฐาน ไม่ใช่เข้ามาควรควบคุมและกำหนดแบบที่เป็นอยู่" ณัชปกร กล่าว

ติดล็อคมหาดไทย

เมื่อยุทธศาสตร์ชาติกลายเป็นตรวนที่ล่ามหลักการกระจายอำนาจท้องถิ่นไว้ คำถามคือถ้าหากมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปลดตรวนจากยุทธศาสตร์ได้ ท้องถิ่นจะสามารถมีอำนาจเป็นของตัวเองได้จริงหรือไม่

ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ จากคณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ม.ราชภัฏเชียงใหม่ ตอบประเด็นดังกล่าวว่า "แม้ไม่มียุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีมาควบคุมแผนพัฒนาส่วนท้องถิ่น ท้องถิ่นก็ไม่มีอิสระในการกำหนดแผนการพัฒนาของตัวเองมานานแล้ว เพราะต้องทำแผนให้สอดคล้องไปกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, นโยบายรัฐบาลยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด หรือ แผนพัฒนาจังหวัด เป็นต้น" 

เขากล่าวอีกว่า ที่ผ่านมา ถ้าท้องถิ่นจะคิดแผนพัฒนาท้องถิ่นตัวเอง ท้องถิ่นต้องเสนอแผนการพัฒนาที่สอดคล้องกับระเบียบและเงื่อนไขของกระทรวงมหาดไทย ภายใต้กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ส่วนกลางออกแบบให้

"ไม่ว่าผู้สมัครจะเป็นใคร กลุ่มพรรคการเมืองไหนก็ไม่กล้าเสนอนโยบายการพัฒนาท้องถิ่นที่แปลกใหม่ เช่น จะขอสร้างรถไฟขนาดเล็กวิ่งกลางเมือง ก็ทำไม่ได้ หรือกรณีที่ อบจ. ต้องการเสนอโครงการแจกผ้าห่มในพื้นที่ประสบภัยหนาว อบจ.​ ต้องเขียนแผนงบประมาณ การทำงานตามเงื่อนไขของระเบียบมหาดไทย เช่น จะอนุมัติโครงการนี้ได้ พื้นที่นั้นต้องอากาศหนาวติดต่อกันกี่วัน อุณหภูมิกี่องศา เป็นต้น  

“ทั้งที่ท้องถิ่น ในฐานะหน่วยงานรัฐที่ใกล้ชิดประชาชนที่สุดควรจะสามารถทำโครงการช่วยเหลือประชาชนได้เลย ปัญหาอยู่ที่แม้จะมีการกระจายอำนาจจริง แต่ท้องถิ่นไม่มีอิสระในการตัดสินใจ เพราะยังติดระเบียบมหาดไทยอยู่” ณัฐกร กล่าว 

เขายกตัวอย่างของการติดล็อคการพัฒนาจากมหาดไทย ซึ่งเป็นอำนาจส่วนกลางอีกว่า นอกจากท้องถิ่นต้องทำแผนพัฒนาท้องถิ่นตามคู่มือที่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว แผนพัฒนาท้องถิ่นยังถูกควบคุมไว้แค่ 5 ปีด้วย ท้องถิ่นจะคิดแผนมากกว่า 5 ปี ไม่ได้

“รู้มาว่ามีเทศบาลแห่งหนึ่งในภาคเหนือ ไปจ้างบริษัทเอกชนทำแผนพัฒนาท้องถิ่นระดับเทศบาล 20 ปี ก็ไม่สามารถเสนอทำได้ เพราะไม่เข้าเงื่อนไขของมหาดไทยที่ระบุไว้ว่าแผนแค่ 5 ปี เท่านั้น” ณัฐกร กล่าวและทิ้งท้ายว่า ไม่แปลกที่เรามักจะเห็นแค่นโยบายการพัฒนาของท้องถิ่นเน้นแค่ซ่อมถนน น้ำประปา ไฟฟ้า กำจัดขยะ

ในทัศนะณัฐกร ท้องถิ่นจะไม่มีอะไรที่แปลกใหม่ ภายใต้ระเบียบของกระทรวงมหาดไทย

คำถามต่อไป คือ นอกจากเลือกตั้ง อบจ. แล้ว หากต้องการให้ท้องถิ่นมีพลังสร้างสรรค์-ดูแลตนเองได้อย่างแท้จริง ต้องเริ่มจากอะไร