• ‘เพื่อไทย’ เป็นรัฐบาลทีไร มักต้องมีโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจที่หวือหวาหมาเห่า เพราะนับเป็น ‘ยี่ห้อ’ การันตีฝีมือบริหารมาหลายสมัย อย่างไรก็ดี โครงการเรือธงในทุกสมัยก็มักโดนกระหน่ำมากมายจากทุกทิศ จนนำไปสู่การล้มโครงการ หรือกระทั่งล้มรัฐบาล เมื่อทหารร่วมด้วยช่วยกัน ฉวยใช้กระแสต้านที่ถูกทำให้บานปลาย
• ดิจิทัลวอลเล็ต เป็นโจทย์ร้อนของคราวนี้ ประเด็นทางเศรษฐศาสตร์ว่ากระตุ้นได้จริงไหม คุ้มไหม เป็นสิ่งถกเถียงกันได้ เรื่องหนี้สาธารณะหลายฝ่ายกังวลแต่รัฐบาลยืนยันว่า หากทำจีดีพีโตได้มาก สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีย่อมไม่เพิ่มหรือเพิ่มน้อยมาก
• โจทย์ที่น่าหวาดเสียวกว่าคือ โจทย์ทางกฎหมาย เพราะการตีความกฎหมายจะอยู่ในมือกฤษฎีกา ยิ่งกว่านั้นคือศาลรัฐธรรมนูญ ที่มีอำนาจเด็ดขาดกว่าใคร เคยล้มโครงการกู้เงิน 2 ล้านล้านเพื่อวางโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร มาแล้ว
• ปัจจุบันรัฐบาลเศรษฐายังยืนยันเดินหน้าโครงการดังกล่าว เพราะต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจขนานใหญ่ บนความเชื่อว่ากระตุ้นยิบย่อยจะไม่ได้ผล แล้วให้ไปสอดรับกับการเชื้อเชิญนักลงทุนจากทั่วโลกเข้ามาลงทุน แผนเพิ่มนักท่องเที่ยว ผนวกกับโครงการพัฒนาอื่นๆ ที่รัฐบาลเตรียมไว้ ทั้ง soft power สนับสนุน SMEs พัฒนาภาคเกษตร ฯลฯ มาเป็นแพ็คเกจกะให้เศรษฐกิจผงกหัวขึ้นจากอาการร่อแร่
• คำถามสำคัญคือ เงินมาจากไหน เพราะงบประมาณมีจำกัดมาก 3.3 ล้านล้านเป็นงบประจำเสียแล้ว 70% ที่เหลือก็ต้องแบ่งสรรกระทรวงต่างๆ เพื่อลงทุน
• เส้นทางแรกตีบตันไปแล้ว รัฐบาลไม่กล้าเสี่ยง จึงไม่สามารถใช้เงินนอกงบประมาณผ่านธนาคารออมสินให้ออกเงินไปก่อนแล้วรัฐบาลค่อยใช้คืนได้ เพราะโดนท้วงในข้อกฎหมาย ล่าสุด จึงตัดสินใจออก พ.ร.บ.เงินกู้ให้ชัดเจนแจ่มแจ้ง และต้องผ่านความเห็นชอบของสภา
• พ.ร.บ.เงินกู้มีวงเงิน 5 แสนล้าน ปัจจุบันส่งคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจสอบว่าจะรอดจากการโดนฟันทางกฎหมายหรือไม่ ขณะที่หลายภาคส่วนออกมาบอกว่า ‘ไม่รอด’ ทั้งศิริกัญญา ตันสกุล จากพรรคก้าวไกล และ สว.อย่างคำนูณ สิทธิสมาน โดยอ้างถึง มาตรา 140 ของรัฐธรรมนูญ
• มาตรา 140 กำหนดว่า ‘การจ่ายเงินแผ่นดิน’ ทำได้ตามกฎหมาย 4 ฉบับเท่านั้นคือ กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณหรือกฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังหรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ เว้นแต่ในกรณีจําเป็นรีบด่วน จะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ
• โดยสรุปก็คือ ไม่สามารถออกกฎหมายกู้เงินได้ ‘จำเป็น’ ต้องไปตั้งงบประมาณปกติตามกฎหมายงบประมาณ ซึ่งมีกระบวนการมากมายยาวนาน และการจะตั้งงบ 5 แสนล้านในโครงการเดียวในงบประมาณก็ดูเป็นไปไม่ได้ แม้สว.คำนูณจะเสนอว่า ควรตั้งงบประมาณขาดดุลไป แต่ พ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะกำหนดไว้ว่า การกู้เพื่อชดเชยขาดดุลทำได้แค่ในวงเงินไม่เกิน 20% ของงบประมาณ และ 80% ที่ตั้งงบไว้ชำระคืนเงินต้น คำนวณแล้วไม่ถึง 5 แสนล้านบาทแน่นอน
• ถามว่ารัฐบาลที่ผ่านมา ออกกฎหมายกู้เงินโดยเฉพาะ (ไม่ผ่านระบบงบประมาณปกติ) มาใช้บริหารกันไหม คำตอบคือ ใช่ กู้กันตั้งแต่ปี 2476 โดยออกเป็น พ.ร.บ.รวมแล้วหลายสิบฉบับ 
• โดยการออกกฎหมายกู้เงินนั้น ไม่นับ ‘เงินกู้’ เป็น ‘เงินแผ่นดิน’ จึงไม่เข้าข่าย มาตรา 140 ที่กำหนดว่าต้องทำในระบบงบประมาณปกติเท่านั้น แต่ถูกนับเป็นเงินนอกงบประมาณที่ไม่ต้องนำเงินเข้าคลัง ตามมาตรา 53 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังที่ระบุให้ทำได้ ทำให้ฝ่ายบริหารนำเงินกู้ไปใช้ตามวัตถุประสงค์ได้โดยตรงอย่างรวดเร็ว โดยผ่านหน่วยงานที่จะจัดการตรวจสอบตามกฎหมายกำหนด
• เป็นเช่นนี้เรื่อยมา ไม่ว่า โครงการไทยเข้มแข็ง 4 แสนล้านสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชาชีวะ โครงการเยียวยาโควิด-ฟื้นฟูเศรษฐกิจ สมัยประยุทธ์ จันทร์โอชา ปี 63 จำนวน 1.9 ล้านล้าน ไม่รวมปี 64 อีก 7 แสนล้าน
• ความซับซ้อนอยู่ตรงที่ สมัยอภิสิทธิ์และประยุทธ์นั้น ออกเป็น พ.ร.ก. ไม่ใช่ พ.ร.บ. เพราะอ้าง ‘ความจำเป็นเร่งด่วนเพื่อแก้วิกฤต’ ตามมาตรา 53 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ดังที่ทราบยุคอภิสิทธิ์เผชิญวิกฤตซับไพรม์ ยุคประยุทธ์เจอวิกฤตโควิด ส่วนยุคเศรษฐา แม้รัฐบาลบอกว่าเศรษฐกิจเรากำลังดิ่งหัวอย่างน่ากังวล นับเป็นวิกฤตเช่นกัน แต่ไม่ใช่วิกฤตฉับพลัน ดังนั้น รัฐบาลจึงออกเป็น พ.ร.บ. ไม่ใช่ พ.ร.ก. โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา 134 กำหนดให้รัฐบาลออก พ.ร.บ.กู้เงินได้
• แล้วปัญหามันอยู่ตรงไหนเมื่อรัฐบาลออก พ.ร.บ.กู้เงิน จุดหักเหที่ทำให้ทุกอย่างปั่นป่วนมาจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อ 12 มี.ค.2557 (ก่อนรัฐประหาร 2 เดือน) ที่ล้มโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านเพื่อวางโครงสร้างถนน รถไฟความเร็วสูง ท่าเรือ ฯลฯ ของรัฐบาลยิ่งลักษณ์
• ต้องเท้าความว่า รัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็ออก พ.ร.บ.กู้เงินเหมือนกัน กฤษฏีกาตรวจสอบแล้วไฟเขียวให้ทำได้ แม้เข้าสภาแล้วจะโดนอภิปรายหนักมาก แต่ก็ผ่าน จนสุดท้าย ส.ส.ประชาธิปัตย์และ ส.ว.ได้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ ผลลัพธ์คือ ขัดรัฐธรรมนูญ โดยศาลตีความคำว่า ‘เงินแผ่นดิน’ (ซึ่งไม่มีนิยามชัดในกฎหมายใด) ไว้กว้างขวางมากโดยอ้างอิงพยานผู้เชี่ยวชาญรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินในเวลานั้นที่เสนอให้ดูจากกฎหมายตรวจเงินแผ่นดินที่ต้องตรวจสอบเงินทุกประเภท เช่นนั้น ‘เงินกู้’ ก็ต้องเป็น ‘เงินแผ่นดิน’ เข้ามาตรา 140 ที่ต้องเข้าสู่ระบบงบประมาณปกติ (ที่มีเพดานจำกัด) เท่านั้น ทั้งที่ก่อนหน้านั้นเงินกู้ไม่ได้นับเป็นเงินแผ่นดิน ฝ่ายบริหารสามารถนำไปใช้ได้ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว
• เมื่อตีความไว้เช่นนี้ จึงเป็นการสร้างมาตรฐานที่ทำให้หลายฝ่ายออกมาชี้ก่อนกฤษฎีกาเสียอีก โดยอ้างถึงมาตรา 140 ของรัฐธรรมนูญ และบอกว่ารัฐบาลเศรษฐา ออกพ.ร.บ.กู้เงินไม่ได้ ยังไงเรื่องก็จะถึงศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งขณะนี้นักร้องอย่างสนธิญา-ศรีสุวรรณจัดไว้แล้ว และสุดท้ายจะถูกตีตกเหมือนกรณีกู้ 2 ล้านล้าน ครั้นรัฐบาลจะอ้างมาตรา 53 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังที่เปิดช่องให้ออกกฎหมายกู้เงินได้ ก็ไม่เข้าหลักเกณฑ์ ‘จำเป็นเร่งด่วน-วิกฤต-ตั้งงบประมาณปกติไม่ทัน’ อยู่ดี โดยมีการย้ำว่า “ตั้งงบประมาณปกติทัน”
• การตีความทุกอย่างเป็น ‘เงินแผ่นดิน’ เช่นนี้ของศาลรัฐธรรมนูญ จริงๆ แล้วสร้างปัญหาให้ฝ่ายบริหารในระยะยาว เพราะจะไม่สามารถบริหารเงินได้นอกเหนือจากกรอบปกติที่ตึงตัวมากแล้วได้เลย
• จุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ รมช.คลังย้ำว่า โครงการนี้เป็นโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ เพราะรัฐบาลมองแล้วว่า ถ้าปล่อยให้ต่ำเตี้ยเช่นนี้จะเป็นวิกฤตแน่นอน การมอง ‘วิกฤต’ ของรัฐบาล กับ ‘วิกฤต’ ของฝ่ายอื่นๆ ดูเหมือนจะต่างกัน วิกฤตจำเป็นต้องเกิดขึ้นเดี๋ยวนี้หรือมีวิชั่นที่มองเห็นในปีหน้า
• นอกจากนี้จุลพันธ์ยังย้ำว่า 1. หากตั้งงบประมาณปกติเท่ากับไม่มีการเติมเงินเข้าสู่ระบบซึ่งจะไม่เกิดผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ จึงจำเป็นต้องเป็นเงินก้อนใหม่ (เงินกู้) 2.หากตั้งงบประมาณปกติแล้วทำโครงการได้เพียงเล็กน้อย ก็จะไม่มีผลลัพธ์กระตุ้นเศรษฐกิจดังที่รัฐบาลคาดหมาย
• กลับมาที่การตีความของศาลรัฐธรรมนูญ การวางแนวให้ทุกอย่างเป็น ‘เงินแผ่นดิน’ สร้างปัญหาความลักลั่นทางกฎหมายด้วย ดังที่ ‘ทวศีักดิ์ มีญาณเยี่ยม’ นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการพิเศษ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เขียนบทความไว้สรุปได้ว่า มันจะเกิดคำถามกับสิ่งที่ผ่านมาแล้วว่า ทำไมถึงทำได้ จะถูกร้องไหม เพราะมีกฎหมายที่กำหนดเกี่ยวกับการกู้เงินนอกงบประมาณ และกฎหมายที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐ กองทุน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจ่ายเงินแผ่นดินได้โดยไม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายงบประมาณ 4 ฉบับ หรือมีการกำหนดการจ่ายเงินและการตรวจสอบการจ่ายเงินเป็นพิเศษที่แตกต่างจากกฎหมายงบประมาณอยู่หลายฉบับ เช่น กฎหมายกู้ทำโครงการไทยเข้มแข็ง เมื่อปี 2552, กฎหมายกู้เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ เมื่อปี 2555 ที่ยังใช้อยู่ หรือกระทั่ง TPBS ก็เป็นกฎหมายเฉพาะที่ไม่ต้องนำเงินส่งคลังและเป็นการจ่ายเงินนอกงบประมาณ
• ทำไมศาลรัฐธรรมนูญตีความเช่นนั้นในยุคยิ่งลักษณ์ วิทยานิพนธ์ของ กฤตธี จันบัวลา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ (2558) เรื่อง ‘รูปแบบคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ : กรณีศึกษากฎหมายการเงินการคลัง’ ได้ศึกษาเปรียบเทียบการกู้ของรัฐบาล 4 ยุคผ่านคำวินิจฉัย 4 ฉบับ ปี 41 กู้เพื่อแก้วิกฤตต้มยำกุ้ง , ปี 52 กู้เพื่อแก้วิกฤตซับไพร์ม , ปี 54 กู้เพื่อฟื้นฟูหลังน้ำท่วมใหญ่, ปี 57 กู้ 2 ล้านล้านทำโครงสร้างพื้นฐาน โดยสรุป เขาพบว่า การกู้ 3 ครั้งแรกศาลตีความตามตัวบทกฎหมาย แต่ในครั้งหลังคือ โครงการ 2 ล้านล้าน เป็นการตีความและวินิจฉัยที่มีทัศนคติส่วนตัวสะท้อนผ่านคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการ ทั้งประเด็น เศรษฐกิจพอเพียง , การทุจริตเชิงนโยบาย, ความไม่จำเป็นเพราะถนนลูกรังยังไม่หมดไป ฯลฯ และคำวินิจฉัยกลางที่อ้างอิงถึงเฉพาะคำให้การของผู้เชี่ยวชาญที่อยู่ตรงข้ามรัฐบาล
• ถ้าเราดูบริบทของยุคยิ่งลักษณ์ อาจเห็นชัดมากขึ้นว่ารัฐบาลตกอยู่ในสถานการณ์ยากลำบากจากหลายประเด็น และผู้เล่นต่างๆ ในทางการเมืองประสานสอดคล้องเพียงใด ผ่านไทม์ไลน์ต่อไปนี้ 

29 มี.ค. 2556 พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน ผ่านสภาผู้แทนราษฎรวาระแรก 

31 ต.ค. 2556 พ.ร.บ.นิรโทษกรรมผ่านสภาผู้แทนราษฎร

31 ต.ค. 2556 แกนนำประชาธิปัตย์ชุมนุมต่อต้านกฎหมายนิรโทษกรรม ต่อมาพัฒนาเป็น กปปส.ชุมนุมต่อเนื่องพร้อมยกระดับเรื่อยๆ 

7 พ.ย. 2556 รัฐบาลแถลงถอนร่างกฎหมายนิรโทษกรรม

20 พ.ย. 2566 พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านผ่านวุฒิสภา ต่อมา กลุ่ม 40 ส.ว. และส.ส.ประชาธิปัตย์เข้าชื่อยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า พ.ร.บ.ดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญ

20 พ.ย. 2556 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การแก้รัฐธรรมนูญให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด เป็น ‘การล้มล้างการปกครอง’ 

9 ธ.ค. 2556 ยิ่งลักษณ์ยุบสภา

2 ก.พ. 2557 เลือกตั้งทั่วไป  

12 มี.ค. 2557 ศาลรัฐธรรมนูญตัดสิน พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านขัดรัฐธรรมนูญ

12 มี.ค. 2557 ศาลรัฐธรรมนูญรับเรื่องวินิจฉัยว่าการเลือกตั้ง 2 ก.พ.เป็นโมฆะหรือไม่

21 มี.ค. 2557 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เลือกตั้ง 2 ก.พ.เป็นโมฆะ

22 พ.ค. 2557 รัฐประหารโดย คสช.

• สังคมไทยกำลังเผชิญกับโจทย์สำคัญอีกประการหลังจากเพิ่งผ่านพ้นยุครัฐประหาร นั่นคือ การตรวจสอบรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ควรดำเนินไปอย่างไรไม่ให้ถูกฉวยใช้ในการล้มระบอบ, องค์กรอิสระยังจะสามารถกำหนดการบริหารประเทศได้เพียงไหน เส้นที่ควรเป็นอยู่ตรงไหน, ความคล่องตัวของฝ่ายบริหารและการตรวจสอบควรจัดน้ำหนักอย่างไร และการแก้รัฐธรรมนูญที่กำลังจะเกิดขึ้นจะแก้ปัญหานี้ได้หรือไม่ 

ข้อมูลบางส่วนจาก

https://www.krisdika.go.th/data/activity/act13443.pdf

https://www.constitutionalcourt.or.th/occ_web/download/article_20170622113440.pdf